jueves, 31 de mayo de 2012

De protección a producción


“(…) quizás tenemos que comenzar a hablar de menús de egreso para los beneficiarios de las redes de protección social.”

Prácticamente todos los países de América Latina tienen hoy un programa de transferencias condicionadas en efectivo.  La hipótesis original de esta revolución en la forma de hacer protección social era muy simple: proveer de un poco de dinero a los hogares pobres para aliviarles la limitación de recursos hoy, a cambio de lo cual se les pide que envíen a sus hijos a la escuela y al centro de salud.  La apuesta de largo plazo era acumular capital humano para romper así el ciclo perverso de transmisión intergeneracional de la pobreza. 

Con mayor o menor nivel de rigurosidad y sofisticación, todos o casi todos estos programas han sido evaluados en los impactos esperados sobre escolaridad y nivel de salud de los niños, así como sobre el nivel de consumo e ingreso de los hogares beneficiarios de estas intervenciones.   De manera que esa parte de la historia ya la tenemos más o menos clara. 

Pero como el desarrollo es algo dinámico y mucho más complejo, han surgido nuevos desafíos.  Con la transferencia de ingreso se atiende la restricción presupuestaria de hoy, y con la condicionalidad se intenta corregir el déficit en capital humano de largo plazo.  Pero ¿qué pasa en el mediano plazo?  En otras palabras, ¿qué pasa con la productividad de los que hoy son adultos en condición de pobreza? Sigue habiendo un vacío importante que debe ser atendido. 

En el caso de la población rural esta necesidad puede atenderse a través de proyectos productivos, que permitan aumentar el capital humano (productividad) de las madres y padres de los niños que van a la escuela gracias a tales transferencias.  Mucho más fácil decirlo que hacerlo, pues la pregunta inmediata es ¿cómo diseñar tales proyectos productivos? ¿qué características deben tener? ¿se pueden articular a los programas de transferencias monetarias?

Alguna evidencia nos indica que hay un “trade off” entre permitir a los mismos usuarios de los programas sociales y productivos que elijan su propia estrategia de salida versus diseñar intervenciones de alcance más amplio. ¿Por qué?

Por una parte, hay economías de escala en diseñar intervenciones que lleguen a un gran número de personas.  Herramientas como los sistemas de monitoreo y evaluación o los registros únicos de beneficiarios se pueden utilizar para más de un programa, y con ello ganamos en eficiencia en el uso de los recursos públicos. 

Pero al hacer esto se pierde la posibilidad de diseñar proyectos que reconozcan necesidades diferenciadas de las personas que habitan en distintos territorios.  ¿Quiere decir esto que es más fácil diseñar programas de transferencia de ingresos que proyectos productivos?  Probablemente.  Mientras que el esquema básico de una transferencia monetaria no varía, las opciones que puede elegir una persona para desarrollar una actividad productiva son muchas y diversas.  Surgen entonces nuevas preguntas ó desafíos para el diseño de las nueva generación de programas sociales y productivos para la reducción de la pobreza rural. 

Por ejemplo, quizás lo que necesitamos es buscar un punto intermedio que permita incorporar una dimensión territorial a la planificación de nuestra política social y productiva.  Algo particularmente relevante en contextos como los latinoamericanos, en donde la movilidad social está limitada por los altos niveles de desigualdad económica y social. 

Quizás hay que estar conscientes de que aquellas intervenciones que son exitosas en un territorio y condiciones muy particulares, no pueden ser llevados a una escala nacional y, por tanto, tendrán efectos mucho más limitados en comparación con proyectos acotados a territorios y condiciones específicas.  

O quizás tenemos que comenzar a hablar de menús de egreso (estrategias de salida) para los beneficiarios de las redes de protección social. 

En cualquier caso, está claro es que tenemos por delante un enorme vacío de conocimiento que debemos llenar muy pronto, para continuar avanzando por una senda de reducción de pobreza y desigualdad en la región que sea realmente sostenible.  

Prensa Libre, 31 de mayo de 2012.

jueves, 24 de mayo de 2012

Desafíos de la ruralidad latinoamericana

“Desde una perspectiva estratégica, el seminario tuvo un segundo objetivo, que tiene que ver con el esfuerzo que el FIDA está haciendo por implantar una práctica de discusión de política pública basada en evidencia.”

En el marco del retiro anual de la División de América Latina y el Caribe del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el lunes de esta semana se llevó a cabo en Antigua Guatemala un seminario internacional titulado “Desarrollo rural en América Latina: preguntas, perspectivas y desafíos”.  El evento fue organizado por el FIDA y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). 

Uno de los objetivos de la actividad era discutir algunos de los temas estratégicos que tiene la agenda de desarrollo rural en la región.  El primero de ellos discutió las tendencias del gasto público en territorios rurales, permitiéndonos ver patrones de regresividad-progresividad, focalización y evolución del gasto sectorial en educación y salud. 

El segundo versó sobre los retos que tiene la inclusión financiera en poblaciones rurales pobres.  Un tema complejo, en la que expositores y asistentes debatieron intensamente sobre le menú de servicios financieros – crédito, seguros, instrumentos de ahorro, etc. – que se deben y pueden ofrecer a los pobres rurales.

El tercer tema nos ofreció una mirada crítica a la complementariedad que debe darse entre programas de protección social y programas de desarrollo productivo en el campo.  Tema de agenda en muchos de los países de la región, cuando se plantean estrategias de egreso para los beneficiarios de los programas de transferencias condicionadas en efectivo.

Y finalmente, el cuarto tema tuvo que ver con innovaciones en proyectos de desarrollo rural y cómo poder ampliar su impacto a través de aumentar la escala de dichas intervenciones.  Allí se habló de la forma en que se generan innovaciones, cómo viajan de un territorio a otro, cómo se adaptan a los contextos de cada lugar, y las condiciones mínimas que deben tener para ser sostenibles en el tiempo. 

Desde una perspectiva estratégica, el seminario tuvo un segundo objetivo, que tiene que ver con el esfuerzo que el FIDA está haciendo por implantar una práctica de discusión de política pública basada en evidencia.  Y para lograrlo, es claro que necesitamos tender puentes de comunicación y debate permanentes entre aquellos que hacen investigación y generación de conocimiento de naturaleza académica, con aquellos otros que tienen a su cargo la implementación y materialización de dicho conocimiento en proyectos y políticas de desarrollo rural.   

Tal y como esperábamos, de las presentaciones de expositores, comentaristas, y del intercambio con el público asistente, salieron una serie de ideas, muchas muy poderosas y provocadoras en cada uno de los temas descritos anteriormente.  Por razones de espacio comentaré algunas de ellas en una siguiente entrega.  Sin embargo, si usted tiene interés en ahondar un poco en la discusión, dese una vuelta por el siguiente vínculo de internet, el cual lo lleva a varias notas de prensa y material generado durante el evento: http://www.ifad.org/media/press/2012/34.htm

Prensa Libre, 24 de mayo de 2012.

De pobreza a desigualdad (II y final)

“Casi hemos logrado instalar un lenguaje en el que se ha vuelto políticamente incorrecto ignorar el tema.”

Sigo con la discusión de la semana pasada, en donde hacía referencia a la evolución tanto del discurso sobre desarrollo económico como su manifestación concreta a través de presupuestos de gobierno, préstamos internacionales, leyes e instituciones, ha tenido durante las últimas tres décadas. 

Lo resumía en un tránsito de lo macro a lo micro, pasando de estabilidad macroeconómica en los años ochenta, a una agenda de crecimiento de los noventa, de reducción de pobreza en los dos mil, y la inconclusa discusión sobre desigualdad (equidad) que tenemos en los últimos años.  Decía además que, para posicionar esta agenda de equidad con un cierto nivel de tracción, al igual que sucedió en su momento con los paradigmas de estabilidad, crecimiento y pobreza, enfrentamos algunos desafíos. 

El primero de ellos es de carácter metodológico.  Es decir, ¿con qué instrumental debemos aproximarnos a la desigualdad en los tiempos modernos?  Hay aproximaciones interesantes como la de desigualdad de oportunidades, conceptos como trampas de desigualdad o disfuncionalidad de la desigualdad, incluso enfoques como el desarrollo territorial, que ofrecen un potencial para revelar características y determinantes del fenómeno.  Sin embargo, en muchos casos la teoría va mucho más delante de la capacidad de contrastarla empíricamente, ni se diga de la capacidad de implementar recomendaciones de política. 

Esto me lleva al segundo reto que es de naturaleza empírica.  Es preciso bombear evidencia regular, sistemática, y con una escala (representatividad) mínima para mantener viva la discusión en el plano de la política pública.  Para eso necesitamos un cierto tipo de datos estadísticos.  Pero ¿cómo le hacemos para generarlos con la frecuencia y calidad necesarias para movernos de fotografías a películas?, y ¿cómo hacer la venta política para que recursos financieros, humanos e institucionales sean asignados a esta nueva prioridad?  

Este mismo proceso de venta me lleva a plantear el tercer desafío, que tiene que ver fundamentalmente con los sistemas de incentivos de los tomadores de decisión política.  ¿Cómo lograr que la clase política incorpore la equidad en su función objetivo?

El problema que tenemos es que, a diferencia de los paradigmas anteriores, política y equidad se mueven a velocidades distintas.  Ese no era el caso antes.  La estabilidad macroeconómica, el crecimiento, incluso la misma reducción de pobreza – sobre todo en su dimensión de ingreso – se pueden monitorear dentro de los tiempos políticos que imponen nuestros sistemas democráticos.  Ello hace mucho más sencillo alinear incentivos de tomadores de decisión con tales objetivos de desarrollo.    

Finalmente, el cuarto reto es de naturaleza semántica – confieso que lo he bautizado así a falta de mejor término –.  Tiene que ver con el discurso propiamente dicho.  De los cuatro, éste es quizás el que más hemos logrado avanzar.  Casi hemos logrado instalar un lenguaje en el que se ha vuelto políticamente incorrecto ignorar el tema.  Un logro que no es menor, ya que justamente el lenguaje y sus categorías conceptuales se convierten en referente de aquellos que deciden cómo se priorizan los recursos públicos. 

Aquí hay que reconocer que en esta batalla es fundamental el aporte que hace la academia latinoamericana.  Deben continuar jugando su papel de martillo sobre ciertos conceptos hasta convertirlos en estrellas polares de la discusión colectiva.  En ese sentido, el trabajo de centros de pensamiento como el ColMex, CIDE, IPEA, SEDLAC, IEP, RIMISP, universidades e institutos de investigación en general, es esencial para no dejar caer el interés y mantener actualizado el debate.   

Hoy contamos además con una coyuntura favorable para arraigar de una vez por todas a la equidad como objetivo de desarrollo: la crisis internacional que viven muchos países ha puesto sobre el tapete las enormes brechas entre mayorías que mal viven con muy poco y minorías que subutilizan su abundancia.  A ver hasta dónde somos capaces de asumir este nuevo paradigma. 

Prensa Libre, 17 de mayo de 2012.

miércoles, 9 de mayo de 2012

De pobreza a desigualdad (parte I)


“(…) en los últimos cinco años pataleamos, cual adolescentes, intentando decidir si la equidad debiera o no ser el tema más importante de nuestro tiempo..”

Hace un par de semanas tuve el gusto de participar en un seminario organizado por el Colegio de México sobre pobreza y desigualdad rural en América Latina.  Motivado por las discusiones que escucho en diferentes círculos – académicos, instituciones financieras de desarrollo, gobiernos, y algunos medios escritos –, preparé una pequeña intervención titulada “De pobreza a desigualdad: ¿qué implica cambiar de paradigma?”.

Porque hay una discusión muy rica allá afuera de nuestras fronteras geográficas que, si bien es cierto escapa a nuestro control e influencia porque somos un país y economía pequeñas, de todas formas ejerce influencia en nosotros.  En la manera como concebimos el desarrollo, en los instrumentos de política que usamos o sugerimos, y la forma de priorizar la acción pública.  De eso no me cabe la menor duda. 

Una forma de tomarle el pulso al debate es extraer las señales que emanan del discurso internacional.  Aquel que se encuentra en los informes mundiales y regionales como los que generan instituciones de Bretton Woods, sistema de Naciones Unidas, bancos de desarrollo regional.  Aunque no son las únicas fuentes, nos guste o no, son las que más se divulgan y utilizan como referente.  De allí su relevancia.   

Y no me refiero a aquellas ideas que, aunque añejas e importantes, por una razón u otra no terminaron de salir del cascarón, quedándose circunscritas al mundo de los artículos especializados y círculos de discusión al que sólo acceden los bárbaros ilustrados.  Hablo más bien de aquellos otros planteamientos que sí lograron permear, colándose a esferas más mundanas, como las de los ministerios, secretarias, aulas universitarias, gremios empresariales, prensa, y centros de investigación social aplicada. 

Caricaturizando un poco y con el ánimo de provocar debate, se pueden trazar pinceladas gruesas sobre la forma como la Economía ha evolucionado en su concepción del desarrollo.  La más clara es el tránsito de lo macro a lo micro. 

Es decir, hemos transitado de la estabilidad macroeconómica a rajatabla, con sus expresiones clásicas de férreo control del endeudamiento público y la inflación, durante los años ochenta.  Mutamos luego a una agenda de crecimiento, liberalización de mercados y privatización, durante los años noventa.  Seguidamente nos convertimos al nuevo evangelio de la reducción de pobreza como objetivo supremo. Y en los últimos cinco años pataleamos, cual adolescentes, intentando decidir si la equidad debiera o no ser el tema más importante de nuestro tiempo. 

Estos diferentes centros de gravedad son importantes porque no solamente se han quedado en discursos o informes de anaquel.  Más bien han logrado convertirse en programas de gobierno, en carteras de préstamo con organismos multilaterales, en nuevos ministerios, en instituciones financieras nacionales y regionales, en leyes, en prioridades de gasto público.  Que al final no hacen sino reflejar una concepción en cuanto a la función del Estado, la economía, y la manera en que suponemos se deben articular para lograr el bienestar social. 

Si la equidad será el color de la discusión en los años por venir, para poder instalar este nuevo paradigma en la visión de desarrollo latinoamericana creo que tenemos por lo menos cuatro desafíos.  Para que efectivamente tenga, cuando menos, el mismo agarre ó tracción que tuvieron las ideas de estabilidad, crecimiento y pobreza en las últimas tres décadas.  Sobre ellos me referiré en mi siguiente columna. 

¡Muy feliz día de la madre a todas las mujeres guatemaltecas que tienen en sus manos la vida de nuestros amados hijos!

Prensa Libre, 10 de mayo de 2012.
 

jueves, 3 de mayo de 2012

¿Otro ministerio?


"Sin decirlo abiertamente, estamos poniendo a competir la vieja concepción sectorial con una visión más transversal de la administración pública.”

El fin de semana pasado los medios nos contaron la última novedad del gobierno.  En el marco de la iniciativa “Todos tenemos algo que dar”, el Presidente Pérez Molina salió al campo con un grupo de voluntarios para darles su baño de realidad nacional: vivir con los pobres un día, comer su comida, hablar con ellos, darse la mano, usar su baño, sentir por un rato sus necesidades. 

Pero no es eso lo que quiero resaltar.  Y no porque sean poco importantes estos ejercicios de sensibilización.  Al contrario, ¡ojalá y fuera la norma en el país!  Si los jóvenes de la capital y cabeceras departamentales tuvieran la oportunidad de salir con frecuencia a exponerse a las condiciones de vida de nuestros paisanos en lugares apartados y mucho más limitados de oportunidades, seguramente nos imaginaríamos a Guatemala de otra manera.  Mucho más incluyente, compartida, de todos.   

Al final de la jornada el Presidente anuncio que analizan crear un ministerio de desarrollo rural que coordine a entidades como la Secretaría de Asuntos Agrarios, el Fondo de Tierras, y a todas las instituciones públicas que desarrollen programas y proyectos para combatir la pobreza en las áreas rurales y políticas de desarrollo agrícola.  Así como lo lee: otro ministerio más.  ¿Qué le parece? 

Algunos no tardarán en saltar con pancartas y a grito pelado bufarán que ya hay suficientes burócratas y trámites en el país.  Que eso solamente contribuirá a hacer todavía más lenta y onerosa la gestión pública.  Otros, probablemente contaremos hasta diez antes de opinar. 

Aunque si lo piensa un poco más despacio, en realidad la idea no está fuera de foco.  Es claro que el organigrama del Estado necesita una remozada.  Ya no responde a las necesidades de momento.  Hay ministerios urgidos de redefinir su papel.  Hay instituciones del Estado que necesitan ganar espacio y autonomía para poder tener más presencia estratégica en la gestión pública.  Como también hay nuevas necesidades que demandan la creación de espacios institucionales inéditos.

Pero además, y quizás aquí es donde valga la pena poner más atención, poco a poco nos deslizamos hacia un nuevo organigrama del sector público.  Primero, el esfuerzo que hizo la SEGEPLAN en materia de descentralización y desarrollo territorial, luego la creación del ministerio de desarrollo social, y ahora la idea de un ministerio de desarrollo rural.  Sin decirlo abiertamente, estamos poniendo a competir la vieja concepción sectorial con una visión más transversal de la administración pública.  Le estamos cambiando la función objetivo al gobierno. 

Lo importante aquí es no caer en la trampa de soluciones “suma cero”.   No se trata de una pelea entre los ministerio de educación y salud versus el ministerio de desarrollo social, o entre el ministerio de agricultura versus un ministerio de desarrollo rural. 

Se trata de reflejar en el aparato público la realidad del país.  En el caso del campo, por ejemplo, hay que reconocer que desde hace muchos años el desarrollo rural dejó de pasar única y exclusivamente por el desarrollo del sector agrícola.  Hay otras dimensiones que definen a los hogares rurales y sus formas de vida. 

En esa medida debemos entonces reflexionar esta gradual reforma del Estado, y definir las competencias de cada institución, la manera en que se coordinarán, los mecanismos que tendrán para monitorear y evaluar sus intervenciones en los territorios y para rendir cuentas a la ciudadanía.  Es la única forma de mejorar la gestión pública y aumentar la presencia pública en las zonas más atrasadas del país. 

Si conceptos como desarrollo territorial, desarrollo social y desarrollo rural son cada vez más una prioridad, y por ello es que se corresponden con una reorganización del aparato estatal; si estamos dispuestos a cambiar la función objetivo de las políticas públicas, dándole un enfoque cada vez más integral y coordinado; y si estas nuevas prioridades se traducen efectivamente en un ejercicio presupuestario que las refleje como tales; entonces iniciativas como las que escuchamos el fin de semana podrían traer buenas noticias para los guatemaltecos.

Prensa Libre, 3 de mayo de 2012.

El informe RIMISP


“Distinto sería si estuviésemos hablando de países como los nórdicos, en donde la gran mayoría de su población está alrededor de la media.”

La literatura sobre desigualdad ha reconocido desde hace unos años la necesidad de cambiar el eje de la discusión.  Cada vez se habla menos de desigualdad entre países y más de desigualdad a lo interno de cada país.  Algunos llevan el argumento todavía más lejos y dejan atrás la distinción gruesa entre urbano y rural, para escarbar en diferencias más finas.  Entre regiones y municipios, ó con relación a diferentes grupos sociales – mujeres, jóvenes, indígenas, o afro descendientes.  

Es en esa perspectiva que el centro latinoamericano para el desarrollo rural RIMISP hizo una apuesta interesante hace algunos meses al proponerse elaborar un informe regional sobre pobreza y desigualdad con enfoque territorial.  A partir de estadísticas y bases de datos oficiales capturan seis dimensiones socioeconómicas del bienestar: salud, educación, dinamismo económico y empleo, ingresos y pobreza, seguridad ciudadana e igualdad de género.  Y lo hacen al mayor nivel de desagregación posible.  

Además, diferente a los informes que regularmente producen organismos regionales y mundiales como PNUD, CEPAL o Banco Mundial, el trabajo fue comisionado a especialistas de universidades, centros de pensamiento y organismos de la sociedad civil en la región, con lo cual abona al fortalecimiento de capacidades locales.  Los países investigados fueron: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú.  Cabe señalar que estos diez países concentran aproximadamente el 85% de la población de América Latina, el 90% del producto interno bruto y casi la totalidad de los pobres de la región. 

La primera parte del informe documenta las brechas territoriales que existen en cada país.  Allí se revela cómo en algunas dimensiones de bienestar, las zonas urbanas son más rezagadas que las rurales.  Por ejemplo en materia de desigualdad y seguridad ciudadana.  Por su parte, las zonas rurales no solamente presentan los mayores rezagos en acceso a servicios básicos, sino que además una profunda inequidad de género así como con relación a ciertos grupos étnicos.  

La segunda parte busca explicaciones a estas brechas.  Dentro de las hipótesis que lanza están la existencia de políticas públicas regresivas por cuanto apoyan de manera privilegiada a territorios que cuentan con capacidades, riqueza y bienestar mayores al resto del país.  Así también se señala la debilidad de gobiernos locales para gestionar la función pública y articular esfuerzos públicos y privados.  O bien capacidades limitadas de la misma sociedad civil, que no logra acuerdos básicos que le permitan plantearse objetivos de mediano y largo plazo en territorios definidos. 

El valor agregado de un documento como este es que pone el énfasis de la discusión sobre equidad a lo interno de cada uno de los países, a diferencia de las típicas comparaciones internacionales del país A con el país B o la región X con la región Y.  La comparación intrarregional da un sentido de pertenencia y pertinencia mayor para la ciudadanía porque los referentes son realidades familiares, cercanas.  Con ello la posibilidad de sensibilización y cambio aumenta.

Pero además, al poner el acento en los territorios, automáticamente estamos escarbando más allá de los promedios nacionales, que por definición esconden las grandes heterogeneidades de una región tan desigual como la latinoamericana.  Distinto sería si estuviésemos hablando de países como los nórdicos, en donde la gran mayoría de su población está alrededor de la media. 

Finalmente, hay que reconocer que el enfoque territorial no solamente es una herramienta poderosa para diagnosticar, sino también para interpelar a las políticas sectoriales.  Sin embargo, también hay que decir que el enfoque territorial tampoco ofrece una respuesta contundente al problema.  De manera que la discusión sigue abierta. 

El lanzamiento oficial del informe RIMISP se llevó a cabo en la Escuela de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México el pasado martes 24, y habrá presentaciones en diferentes países.  En Guatemala se hará en la última semana de mayo.  Tanto el documento como las bases de datos que sirvieron de soporte están disponibles en el sitio de internet www.informelatinoamericano.org

Prensa Libre, 26 de abril de 2012.