miércoles, 30 de noviembre de 2011

¿Dinero o tierra?

“Con una pizca de cinismo, si no se complementan con otras medidas de política, es posible que simplemente estemos preparando ejércitos de jóvenes, listos para migrar a las cabeceras departamentales o al norte.”

Hace unas semanas comentaba sobre las nuevas preguntas que están posicionándose en materia de protección social. Transferencia de activos versus transferencias de dinero era una de ellas.

Coincidentemente, hace poco pude escuchar una presentación de Michael Carter, profesor de la Universidad de California en Davis, sobre el tema. Comparaba beneficios de programas tipo Oportunidades (México) y Bolsa Familia (Brasil), versus otras formas más heterodoxas para impulsar procesos de generación de ingresos en el sector rural.

El caso que presentó era Sudáfrica. Allá tienen un programa llamado “Settlement Land Aquisition Grant (SLAG)”, de redistribución de tierra para pequeños productores agrícolas. Lo interesante es que los sudafricanos también han implementado un programa de transferencias no-condicionadas de dinero, con lo cual hay material para comparar ambos instrumentos de política.

La primera lección que deja el programa de transferencia no-condicionadas es que tiene efectos parecidos a los que hemos implementado en América Latina. Por ejemplo, hay evidencia de aumentos en peso y talla de los niños, a pesar de no estar obligados a asistir a centros de salud. Valga decir que peso y talla son indicadores de desarrollo humano futuro porque están correlacionados con capacidades de aprendizaje y por ende productividad laboral del individuo.

En el caso de transferencia de tierra para agricultura, evidentemente no es un instrumento para formar capital humano en jóvenes, sino más bien para aumentar la capacidad de generación de ingresos de los adultos. La apuesta, por tanto, es conceptualmente distinta.

Un análisis de costo beneficio de uno y otro programa arroja puntos de comparación y contraste valiosos. Para comenzar, la evidencia Sudafricana dice que los beneficios de transferir tierra genera ingresos al individuo en un plazo mucho más corto (3 años), en comparación con las transferencias monetarias (15 años). No solamente eso. Además, el nivel de ingresos es significativamente mayor en el caso de transferencia de tierra.

¿Por qué seguir entonces apostando a transferencias de dinero en vez de transferencias de activos? Por varias razones. Aventuro tres solamente.

Primero, transferir activos no puede escalarse en la misma magnitud que las transferencias de dinero. No todo el mundo quiere y tiene las condiciones para desarrollarse en la agricultura. Segundo, la transferencia de activos está amarrada a una dotación fija del recurso – en este caso tierra –, que claramente no alcanzaría para llegar a todos los posibles beneficiarios. Y tercero, en el caso latinoamericano, el tema tierra todavía arrastra una connotación políticamente sensible y explosiva, que seguramente ahuyenta a gobiernos, quienes prefieren jugarse por la vía más expedita y de impacto inmediato. Aunque por otra parte, entregar “cash” es intrínsecamente menos riesgoso (y por eso mismo también es menos rentable en el largo plazo) que entregar activos productivos, que están sujetos a shocks externos como sequías, inundaciones, o alta volatilidad en precios de productos agrícolas.

Ahora bien, lo cierto es que estos otros programas, que para los latinoamericanos pueden parecernos más heterodoxos, cumplen una función importante. Nos sirven de punto de contraste para repensar la manera en que hemos estado haciendo política social y desarrollo rural.

Sin lugar a dudas, las transferencias condicionadas en efectivo han cumplido un papel. Han aumentado el nivel de consumo de los hogares pobres rurales, han dinamizado pequeños mercados locales – como si fuesen mini multiplicadores keynesianos del gasto – y en muchos casos han inducido la oferta de servicios públicos (escuelas y centros de salud).

Pero también es verdad que los efectos son limitados en cuanto a capacidad de ensanchar de manera significativa el menú de oportunidades que tienen los jóvenes rurales. Con una pizca de cinismo, si no se complementan con otras medidas de política, es posible que simplemente estemos preparando ejércitos de jóvenes, listos para migrar a las cabeceras departamentales o al norte, en busca de condiciones más favorables para su desarrollo.

En sociedades con elevados índices de informalidad y subempleo, la formación masiva de capital humano no es más que una precondición para el desarrollo, que no se activa a menos que del otro lado de la tubería haya una capacidad instalada lista para demandar fuerza de trabajo. Y justamente eso es lo que brilla por su ausencia en buena parte de nuestros países.

De allí que explorar alternativas como transferencias de activos – sean estos tierra, tecnologías, insumos, o bienes públicos rurales –, cumple una función complementaria a las redes de protección social más ortodoxas. Son instrumentos que no compiten con enfoques masivos como los que hemos venido ensayando en América Latina a través de nuestros programas de transferencias condicionadas en efectivo. Pero además, son un esfuerzo por reconocer algo de la heterogeneidad que subyace al sujeto del campo, y dejar de verlo exclusivamente como un objeto de la acción estatal.

Prensa Libre, 1 de diciembre de 2011.

jueves, 24 de noviembre de 2011

¡No da lo mismo con instituciones que sin ellas!

“Brasil y Guatemala guardan muchas similitudes. Pero guardan una diferencia fundamental: la densidad institucional del sector público es mucho mayor en un país que en otro.”

El nordeste brasileño es una de las regiones más rezagadas del Brasil. Estados como Piauí y Ceará tienen índices de pobreza de 53% frente a otros más al sur, como Santa Catarina y Río Grande Do Sul, con una incidencia menor al 27%. Pero además, la pobreza nordestina no es de ahora. Como me escribió un colega en Facebook, “el nordeste brasileño fue gran preocupación de Celso Furtado desde aquellos tiempos.”

Poblaciones afro descendientes y mestizas se dispersan en pequeños poblados con escasa infraestructura básica. Sumidas en un clima semiárido que no hace sino agravar la precariedad. Hogares que subsisten con cisternas – tanques de agua medio enterrados, en donde se colecta la lluvia para consumo diario –. Caminos de terracería, sol, calor, aire seco, muy seco. Ese es el paisaje en una buena parte del nordeste.

Lo que vi me hizo pensar mucho en el corredor seco de Guatemala y sus recurrentes crisis de sequía y hambrunas. Y a la vez me hizo reflexionar y buscar las diferencias entre uno y otro territorio. Brasil y Guatemala guardan muchas similitudes. Son ambos países de contrastes, muy desiguales, étnicamente diversos, ricos en recursos naturales. Pero guardan una diferencia fundamental: la densidad institucional del sector público es mucho mayor en un país que en otro. Y eso automáticamente hace que el menú de soluciones posibles sea mucho más amplio en un país que en otro.

Dos visitas hechas a instituciones públicas brasileñas me bastan para ejemplificar el argumento. La primera fue EMBRAPA (Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria). Fundada en 1973, probablemente uno de los centros de investigación pública más grandes del mundo en ciencias agrícolas. Tiene más de dos mil investigadores, de los cuales más de mil quinientos cuentan con nivel de doctorado.

Su agenda de trabajo es amplísima, abarcando temas como café, algodón, ganado, pesca, silvicultura, maíz, ecosistemas en la amazonia, agroindustria tropical, entre muchos otros. El centro de investigación regional que conocimos en el Estado de Ceará está enfocado en ovinos y caprinos, una de las actividades principales de los agricultores del semiárido brasileño.

La segunda experiencia fue una presentación que escuché del director del instituto de investigación y estrategia económica del Estado de Ceará (IPECE) en relación a las diferentes bases de micro datos que tienen, y los análisis que hacen sobre condiciones de vida de su población. Tienen en su sitio de internet información a nivel de municipio que sería la envidia de cualquier funcionario público, investigador, ó inversionista guatemalteco. Tienen datos y mapas sobre demografía, energía, vivienda, saneamiento, desarrollo agropecuario, industria y comercio, empleo, pobreza, ¡y lo que usted guste y mande!

Un esfuerzo francamente impresionante. Sobre todo cuando uno piensa que esta es la infraestructura pública que ofrece un Estado como Ceará, con indicadores de pobreza y desigualdad muy parecidos a los de Guatemala.

No necesito decir que me corroía envidia de la buena. Y a la vez me preguntaba ¿qué tenemos que hacer en Guatemala para tener estas pequeñas islas de generación y gestión del conocimiento público? ¿No habrá espacio para hacer convenios de cooperación sur-sur entre Ceará y nuestro país?

Termino extendiendo una invitación y lanzando un reto a las nuevas autoridades que están por asumir el gobierno. Para que se den una vuelta por este par de páginas de internet, se entusiasmen con las herramientas de gestión que allí encontrarán, y ojalá tomen la decisión de invertir en bienes públicos parecidos (http://www.ipece.ce.gov.br/ y http://www.embrapa.gov.br/).

Algunas de estas cosas no son muy difíciles de implementar. En otros casos ciertamente habrá que planificar un poco más para poder iniciar un proceso de mediano plazo. De cualquier manera, una cosa sí le puedo asegurar, ¡es muy distinto implementar programas y proyectos de desarrollo con instituciones públicas que sin ellas!

Prensa Libre, 24 de noviembre de 2011.

jueves, 17 de noviembre de 2011

Desarrollo rural y la propuesta USAC-URL (II y final)

“La propuesta hace un esfuerzo por darle rostro a un término que muchas veces dejamos demasiado abstracto: equidad en la distribución de los beneficios de generar riqueza.”

Termino esta semana con la discusión de la propuesta de desarrollo rural que nos ha puesto sobre la mesa a USAC y la URL. En mi columna anterior rescaté tres elementos de carácter general. Externalidades positivas, si usted quiere. Hoy cierro con dos elogios, dos críticas, y dos recomendaciones.

El primer elogio que quiero hacer tiene que ver con los roles diferenciados que el documento le asigna al Estado para promover el desarrollo rural. Promotor, para ayudar a la economía campesina a volverse excedentaria. Subsidiario, para los que ya son excedentarios y necesitan mayor inserción en mercados. Facilitador y regulador para productores que son competitivos en el mercado mundial. Es una propuesta poderosa, por cuanto pasa por reconocer la gran heterogeneidad que define no solamente el campo guatemalteco, sino el país en general.

Al más atrasado debe dársele una atención diferente que a aquel otro que ya está en capacidades de enfrentarse a mercados mucho más agresivos y abiertos. Me hace pensar en mis tres hijos y las necesidades diferenciadas que cada uno de ellos tiene para desarrollarse. Al más pequeño lo llevo de la mano para subir y bajar gradas, con el mediano ya juego futbol y ajedrez, y con el mayor discuto opciones para su educación universitaria.

El segundo elogio se refiere al enfoque de equidad. Cuando habla de la gran importancia que tiene la inversión privada para el desarrollo rural, también nos sugiere que debe ser una que cumpla con ciertos criterios básicos. Es decir, la propuesta hace un esfuerzo por darle rostro a un término que muchas veces dejamos demasiado abstracto: equidad en la distribución de los beneficios de generar riqueza.

Así por ejemplo, nos propone que sea una inversión que genere empleo digno y acorde con la legislación laboral; que produzca beneficios directos a las comunidades; pero también que fortalezca fiscalmente al Estado. Son tres características esenciales para cualquier modelo de crecimiento que busque llegar a todos a través del empleo, la responsabilidad social empresarial, y la política fiscal. En otras palabras, cómo procurar mayor equidad en términos palpables y concretos.

Por otra parte, pienso que hay algunos cabos que quedaron sueltos, lo cual da espacio a críticas constructivas. Áreas que se beneficiarían muchísimo de una buena estrategia de comunicación, de manera que la venta política de su propuesta sea exitosa.

Por ejemplo, al hablar de promover la economía campesina para generar sistemas alimentarios sostenibles, es importante resaltar no solamente el rol del Estado para “jalarla”, sino también para “graduarla” de dicha condición. Con eso evitamos dependencia. De paso, es una discusión que se extrapola muy bien hoy a redes de protección social. Es decir, buenos esquemas de incentivos tanto para el sujeto priorizado (campesino) como para las instituciones estatales que lo atienden.

Asimismo, cuando la propuesta sugiere el respeto a la multiculturalidad y la consulta comunitaria como herramienta para garantizar dicho respeto, es importante también señalar que deben existir mecanismos que limiten abusos tanto de consultantes como de consultados. De otra manera corremos el riesgo de que ambos, actores económicos poderosos y-o liderazgos locales mal enfocados, puedan paralizar proyectos de beneficio nacional.

Finalmente concluyo con dos pequeñas recomendaciones. La primera tiene que ver con la capacidad de articularse con otras iniciativas. Es muy importante dedicarle algún tiempo y recursos a esto. Pareciera haber un despertar en algunos socios importantes del país que vuelven a plantear el tema rural de manera explícita. Hay por lo menos cuatro o cinco instituciones internacionales con las cuales rápidamente se podría sondear posibilidades de articular una estrategia conjunta como la FAO, PMA, FIDA – que conforman el hub agro-alimentario por excelencia –, pero además otras que también están volviendo al tema, como el BID, Banco Mundial y PNUD.

Y la segunda recomendación tiene que ver en la parte más conceptual. Creo que la discusión debe continuar madurando hasta llegar a establecer un nivel mínimo de comprensión en la sociedad con respecto a ciertos conceptos fundamentales como agroecología, tiempos de adopción de los cambios tecnológicos en las economías campesinas, y soberanía alimentaria. Todo ello actualizado y aplicado al caso guatemalteco. Así se desactivarán críticas o interpretaciones incompletas. Por ejemplo, confundiendo soberanía alimentaria con la promoción de autarquía y-o subsidios a sectores de baja productividad. Sabemos que no es así, pero al no aclararlo suficientemente se deja un vacío conceptual y operativo.

Cierro deseando que ojalá y lográramos reposicionar el desarrollo rural en la agenda pública tanto como se logró hacer hace diez años con el tema de pobreza. Ello permitiría un salto cualitativo en muchos sentidos – conceptual, herramientas de política pública, asignaciones presupuestarias, y toma de conciencia –. Contamos con muchos ingredientes para lograrlo. Fuentes de datos más o menos recientes; instituciones como SEGEPLAN, MAGA, SESAN, y el mismo INE; y una coyuntura favorable para hacerlo. Falta la decisión política ¡na’más!

Prensa Libre, 17 de noviembre de 2011.

jueves, 10 de noviembre de 2011

Desarrollo rural y la propuesta USAC-URL (parte I)

“(…) queda uno invitado a seguir profundizando en la comprensión de la economía campesina en Guatemala, qué la define, qué impide su desarrollo y cómo puede dinamizarse para que muchos hogares puedan superar su condición de pobreza.”

Sigo con la discusión de la semana pasada, intentando resonar ideas para aprovechar la ventana de oportunidad que parece estarse abriendo para avanzar en una agenda de desarrollo rural. Hoy comparto dos o tres impresiones iniciales al documento “Propuesta para abordar el desarrollo rural integral de Guatemala”, que hace unos días han puesto sobre la mesa las universidades San Carlos y Rafael Landivar.

Después de leerlo me han quedado tres gratos mensajes. Tres valores que quizás no destilan a primera vista, pero que deben realzarse.

El primero es el valor ciudadano del ejercicio. Es un documento que construye, que aporta, que critica pero que también propone. Como solíamos decir en la U hace algunos años: ¡protesta con propuesta! Eso es positivo. Es un mensaje al resto de la comunidad universitaria nacional, para que de vez en cuando se arremanguen las mangas de la camisa y salgan de la torre de marfil a hablarle a un público mucho más amplio que el que solamente puede acceder a sus aulas.

Nuestras universidades tienen que hacer más de esto. La ciudadanía necesita municiones para poder dar la pelea de la auditoría social y la incidencia sobre una clase política que no responde a intereses nacionales ni objetivos de largo plazo.

El segundo valor es eminentemente conceptual – como era de esperarse de dos instituciones de educación superior y de dos equipos de trabajo serios y ampliamente conocidos en nuestro medio –. Ofrece una sintética pero sustanciosa presentación y discusión de dos modelos, dos paradigmas, dos visiones de desarrollo rural: el modelo empresarial y el modelo de economía campesina.

El texto me parece que debiera ser lectura obligada para todos. Incluso para aquellos que no están directamente involucrados en el desarrollo rural. Ayuda a redondear la comprensión de los problemas nacionales. Y a los ciudadanos urbanos con poca exposición a la realidad rural, nos acerca a esa otra mitad del país que usualmente omitimos en el discurso y análisis.

En síntesis, queda uno invitado a seguir profundizando en la comprensión de la economía campesina en Guatemala, qué la define, qué impide su desarrollo y cómo puede dinamizarse para que muchos hogares puedan superar su condición de pobreza.

Finalmente, el tercer valor es de naturaleza política. El texto tiende puentes de encuentro entre visiones que históricamente han estado contrapuestas. Esto es ya un gran valor agregado en sí mismo, sobre todo cuando sucede en una sociedad más acostumbrada a la crítica y la descalificación que a reconocer el derecho al disenso y aprovechar la riqueza que nace en la diversidad de enfoques de desarrollo.

Pero además tiene otra gran virtud política: reconoce el esfuerzo previo, el camino andado. No solamente rescata los puntos positivos de estos dos modelos de desarrollo rural, sino también señala la importancia de seguir avanzando a partir de acciones concretas que el gobierno ya ha tomado. Por ejemplo, la política de desarrollo rural integral y la iniciativa de ley 40 84 para el desarrollo rural integral.

En la coyuntura actual, donde se está cerrando un ciclo político y se abre uno nuevo, y donde además se están redefiniendo prioridades y recursos públicos que deberán hacerse disponibles para el 2012, la pertinencia de este tipo de insumos se amplifica. Sería deseable que el nuevo equipo que hará gobierno, y la clase política en un sentido más amplio, le saquen el mayor provecho posible. Como bien dice uno de los párrafos del documento, es un claro ejemplo de cómo (sic) “la academia puede contribuir en la búsqueda de intersecciones y complementariedades entre los planteamientos que alrededor del desarrollo rural integral se elaboran”.

Confieso que me he quedado “picado”, como decimos en buen chapín. Por razones de espacio será en una siguiente columna cuando discuta algunos puntos más en la parte sustantiva que me parecieron sugerentes y provocadores.

De cualquier manera, desde ya felicito a la USAC y la URL y los invito a seguir ahondando en este tema y otros que conforman la agenda de problemas estructurales en Guatemala. ¡Animo y adelante!

Prensa Libre, 10 de noviembre de 2011.

jueves, 3 de noviembre de 2011

Por favor, ¡no más dogmas para el campo!

“En cambio, lo que sí hay son problemas reales y agendas invisibilizadas. Recursos muy escasos y prioridades terriblemente dispersas.”

Todo parece indicar que después del evento electoral del domingo dos temas estarán puestos sobre el tapete de gobernantes entrantes y sociedad civil: fiscalidad y desarrollo rural. Uno con mayor fuerza, arrastrado por la coyuntura, demandas asociadas a la campaña, aunque claramente alimentado por las profundas brechas y rezagos que definen el país. El otro, más bien estructural, pero que parece encontrar puntos de apoyo en una iniciativa de ley, una propuesta de dos universidades nacionales y la opinión de algunos columnistas que comienzan a alzar la voz por aquí y por allá.

Hay que comenzar por reconocer que el tema del desarrollo rural, a diez mil metros de altura, es como el amor a la madre. Nadie puede oponerse. Todo el mundo lo quiere y apoya. El diablo aparece, como siempre, en los detalles. Y quizás aquí es donde surge la necesidad de levantar ciertas banderas amarillas, para ayudarnos a prevenir que una discusión tan importante se vuelva a descarrilar entre el griterío y el dogma.

Para cualquier analista y hacedor de política pública medianamente serio, hay tres factores a considerar al referirse al campo. El primero tiene que ver con una limitada disponibilidad de información, sistemática, cuantitativa y cualitativa, que permita no solamente hacer buenos diagnósticos, sino documentar impactos. Ello dificulta la tarea de definir cuáles son las prioridades, qué funciona y qué no.

Digo esto sin demeritar trabajo de años de varios investigadores serios que se han dado a la titánica y paciente tarea de documentar los retos de desarrollo rural en Guatemala. Más bien es un llamado a plantearnos seriamente una estrategia de estudio y generación de información que permita mantener viva y actualizada la discusión en el país. Si no hay datos regulares, el debate político se da por llamaradas de tuzas.

Lo segundo es reconocer de entrada que si ya nuestro Estado asemeja un niño mal nutrido, las instituciones para atender la ruralidad son quizás el ejemplo extremo. Aquí el mea culpa debe ser compartido. Baja tributación, deficiente gasto, disfuncional diseño institucional y desmantelamiento dogmático de lo poco que existía han sido el pan diario.

Por otra parte, hoy no solamente Guatemala sino América Latina completa vuelve a caer en la cuenta de que los pobres del campo también suman y limitan posibilidades de los que viven en las urbes, y del desarrollo de los países en un sentido más amplio. Como si el campo vuelve a importar de repente.

Y finalmente, la lejanía (y con ello el desconocimiento) propio del centro con su periferia. Algo que si bien puede servir como una sana distancia del sujeto mismo de la política pública, también puede propiciar desconexión y distorsión en lectura y propuesta. Se taponan los vasos comunicantes entre analistas y hacedores de política y el campesino y sus diferentes formas de organización y subsistencia. Por eso hay que tener mucho cuidado, pero sobre todo mucha prudencia, al momento de emitir una opinión, ¡no digamos una recomendación!

En cualquier caso, me parece de sentido común que cualquier propuesta de desarrollo rural comience por reconocer la realidad del campo guatemalteco. Que sepa ver las innovaciones tecnológicas y de gestión para desarrollar productos, abrirse mercados, y generar ingresos. Que dé el suficiente valor y reconocimiento a la empresarialidad rural y al papel que juegan los encadenamientos productivos, y a la asociatividad como mecanismo de los pequeños productores para insertarse en el mercado internacional.

Pero también, que sepa reconocer la dicotomía que prevalece en nuestro ámbito rural. En donde también (y milagrosamente) sobreviven una masa de rezagados, guatemaltecos sin ciudadanía, ignorados y-o desatendidos por el mercado y-o el Estado, que ante la más mínima volatilidad de su entorno económico o natural sucumben. Si no fuera así, si solamente tuviéramos un tipo de sujeto rural, la historia fuera muy distinta. Para comenzar no tendríamos el subcampeonato continental en desnutrición infantil ni un 70% de pobres rurales.

Es preciso entonces identificar en voz alta y por escrito las brechas que van más allá de la dicotomía rural-urbano. Dentro del mismo grupo rural hay que hilar más fino y hacer visibles características, perfiles, modelos, incentivos, condiciones de vida.

De manera que ante la nueva ventana que parece estarse abriendo para debatir el tema, la actitud debe ser de apertura y receptividad al razonamiento diverso. Porque como suele ser el caso de cualquier problema socioeconómico, no hay recetarios. Si los hubiera, no habría pobres, no habría desnutridos, ni espacio para estas discusiones.

En cambio, lo que sí hay son problemas reales y agendas invisibilizadas. Recursos muy escasos y prioridades terriblemente dispersas. Diálogo de sordos entre pocos y esperas eternas de muchos. Por allí es por donde hay que comenzar a desatar el nudo. Pero por favor, ¡no más dogmas para el campo!

Dado que es un tema de suyo importante, en mi siguiente columna trataré de reaccionar a la propuesta que han hecho de manera conjunta la USAC y URL y otras iniciativas conexas.

Prensa Libre, 3 de octubre de 2011.