“(…) la atención a población en pobreza no se resuelve solamente con un programa de transferencias, condicionadas o no condicionadas, en efectivo o en especie.”
Más de quince años han pasado ya desde que el primer país de América Latina se embarcó en un modelo de protección social que transfiere efectivo a los hogares pobres a condición de que mantengan a sus hijos en la escuela y los lleven a vacunar regularmente. Hoy es casi incuestionable que cualquier política social de la región cuente con un programa de estos.
La teoría detrás de las transferencias condicionadas está construida sobre la teoría del capital humano. Un enfoque individualista que interpreta la pobreza y las formas de salir de ella a partir de deficiencias que las personas tienen y decisiones que las personas toman. Es decir, cambiando la conducta y la dotación de activos – en este caso más educación y un mejor estado de salud – los individuos pueden salir adelante porque van a poder acceder a puestos de trabajo con ingresos más altos.
Allí su gran virtud y a la vez su nueva debilidad. Virtud porque es una teoría fácil de explicar para diseñar programas públicos. Debilidad porque claramente es una visión parcial, que se hace de la vista gorda ante las condiciones estructurales que generalmente rebasan la capacidad o el mero deseo de superación de las personas. De eso sabemos mucho países pluriétnicos y con altos niveles de ruralidad.
El centro para la protección social y el instituto de estudios para el desarrollo (IDS) publicaron recientemente un artículo en donde se hace una crítica a esta teoría, y por consiguiente a los programas de política social que la utilizan. No porque esté del todo equivocada, sino porque después de varios años ha demostrado que queda corta para superar los niveles de pobreza rural en que continúan viviendo millones de latinoamericanos. El caso de estudio que tomaron fue el programa Oportunidades de México, uno de los más antiguos y mejor analizados de la región.
Documentaron los rezagos que persisten en las poblaciones indígenas de aquel país, en donde el 80% está debajo de la línea de pobreza rural y el 40% bajo la línea de pobreza extrema. Esto a pesar de que Oportunidades llega a prácticamente todos los hogares rurales pobres desde el año 2001.
Una generación después bien vale la pena preguntarse qué está pasando. La respuesta no es muy compleja, la solución, por el contrario, sí lo es.
Pobre calidad en la educación pública rural, acceso limitado a redes sociales, movilidad laboral y diferenciales salariales, todos son factores que producen el mismo efecto: poner en desventaja a poblaciones indígenas. Así, el mecanismo de transmisión: más educación y salud, más salario, no se cumple para todos ni de igual forma. Es decir, hay factores estructurales que el modelo de transferencias condicionadas no atiende y que no pueden seguirse obviando porque limitan los efectos de la política social en el largo plazo.
El análisis hecho para México es en muchos sentidos aplicable para un país como Guatemala. De hecho, casi podrían calcarse los diagnósticos y recomendaciones. Las características de la ruralidad son compartidas por ambos países, con una diferencia muy importante: el músculo del sector público mexicano es mucho mayor – a pesar de tener una carga tributaria no muy distinta, dicho sea de paso. Bien haríamos entonces en aprovechar recursos y análisis hechos allá para sacar lecciones y recomendaciones de política aquí.
Críticas como esta solo pueden surgir gracias a una feliz combinación de factores: un programa público que se ha mantenido a lo largo del tiempo a pesar de los cambios de gobierno, una burocracia capaz de diseñar sistemas de monitoreo y evaluación, y una sociedad civil con capacidad analítica suficiente para generar evidencia y provocar así un diálogo informado que les permita refinar la intervención del Estado.
En suma, lo que no debemos perder de vista es que la atención a población en pobreza no se resuelve solamente con un programa de transferencias, condicionadas o no condicionadas, en efectivo o en especie. Es un paso importante contar con ellos, por supuesto; pero es más importante el trabajo que falta por hacer para homologar la estructura de oportunidades desiguales en que se mantiene la población por el solo hecho de llevar un apellido con equis, jota o che. Allí está el verdadero reto de largo plazo.
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