¿Dinero o tierra?

“Con una pizca de cinismo, si no se complementan con otras medidas de política, es posible que simplemente estemos preparando ejércitos de jóvenes, listos para migrar a las cabeceras departamentales o al norte.”

Hace unas semanas comentaba sobre las nuevas preguntas que están posicionándose en materia de protección social. Transferencia de activos versus transferencias de dinero era una de ellas.

Coincidentemente, hace poco pude escuchar una presentación de Michael Carter, profesor de la Universidad de California en Davis, sobre el tema. Comparaba beneficios de programas tipo Oportunidades (México) y Bolsa Familia (Brasil), versus otras formas más heterodoxas para impulsar procesos de generación de ingresos en el sector rural.

El caso que presentó era Sudáfrica. Allá tienen un programa llamado “Settlement Land Aquisition Grant (SLAG)”, de redistribución de tierra para pequeños productores agrícolas. Lo interesante es que los sudafricanos también han implementado un programa de transferencias no-condicionadas de dinero, con lo cual hay material para comparar ambos instrumentos de política.

La primera lección que deja el programa de transferencia no-condicionadas es que tiene efectos parecidos a los que hemos implementado en América Latina. Por ejemplo, hay evidencia de aumentos en peso y talla de los niños, a pesar de no estar obligados a asistir a centros de salud. Valga decir que peso y talla son indicadores de desarrollo humano futuro porque están correlacionados con capacidades de aprendizaje y por ende productividad laboral del individuo.

En el caso de transferencia de tierra para agricultura, evidentemente no es un instrumento para formar capital humano en jóvenes, sino más bien para aumentar la capacidad de generación de ingresos de los adultos. La apuesta, por tanto, es conceptualmente distinta.

Un análisis de costo beneficio de uno y otro programa arroja puntos de comparación y contraste valiosos. Para comenzar, la evidencia Sudafricana dice que los beneficios de transferir tierra genera ingresos al individuo en un plazo mucho más corto (3 años), en comparación con las transferencias monetarias (15 años). No solamente eso. Además, el nivel de ingresos es significativamente mayor en el caso de transferencia de tierra.

¿Por qué seguir entonces apostando a transferencias de dinero en vez de transferencias de activos? Por varias razones. Aventuro tres solamente.

Primero, transferir activos no puede escalarse en la misma magnitud que las transferencias de dinero. No todo el mundo quiere y tiene las condiciones para desarrollarse en la agricultura. Segundo, la transferencia de activos está amarrada a una dotación fija del recurso – en este caso tierra –, que claramente no alcanzaría para llegar a todos los posibles beneficiarios. Y tercero, en el caso latinoamericano, el tema tierra todavía arrastra una connotación políticamente sensible y explosiva, que seguramente ahuyenta a gobiernos, quienes prefieren jugarse por la vía más expedita y de impacto inmediato. Aunque por otra parte, entregar “cash” es intrínsecamente menos riesgoso (y por eso mismo también es menos rentable en el largo plazo) que entregar activos productivos, que están sujetos a shocks externos como sequías, inundaciones, o alta volatilidad en precios de productos agrícolas.

Ahora bien, lo cierto es que estos otros programas, que para los latinoamericanos pueden parecernos más heterodoxos, cumplen una función importante. Nos sirven de punto de contraste para repensar la manera en que hemos estado haciendo política social y desarrollo rural.

Sin lugar a dudas, las transferencias condicionadas en efectivo han cumplido un papel. Han aumentado el nivel de consumo de los hogares pobres rurales, han dinamizado pequeños mercados locales – como si fuesen mini multiplicadores keynesianos del gasto – y en muchos casos han inducido la oferta de servicios públicos (escuelas y centros de salud).

Pero también es verdad que los efectos son limitados en cuanto a capacidad de ensanchar de manera significativa el menú de oportunidades que tienen los jóvenes rurales. Con una pizca de cinismo, si no se complementan con otras medidas de política, es posible que simplemente estemos preparando ejércitos de jóvenes, listos para migrar a las cabeceras departamentales o al norte, en busca de condiciones más favorables para su desarrollo.

En sociedades con elevados índices de informalidad y subempleo, la formación masiva de capital humano no es más que una precondición para el desarrollo, que no se activa a menos que del otro lado de la tubería haya una capacidad instalada lista para demandar fuerza de trabajo. Y justamente eso es lo que brilla por su ausencia en buena parte de nuestros países.

De allí que explorar alternativas como transferencias de activos – sean estos tierra, tecnologías, insumos, o bienes públicos rurales –, cumple una función complementaria a las redes de protección social más ortodoxas. Son instrumentos que no compiten con enfoques masivos como los que hemos venido ensayando en América Latina a través de nuestros programas de transferencias condicionadas en efectivo. Pero además, son un esfuerzo por reconocer algo de la heterogeneidad que subyace al sujeto del campo, y dejar de verlo exclusivamente como un objeto de la acción estatal.

Prensa Libre, 1 de diciembre de 2011.